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地方紅頭文件如何制定 部分文件太任性遭質疑

“復婚不準操辦酒席”“雙方均為再婚的不準操辦酒席”“違者禮金一律‘沒收’”……這些限定性極強的規定是貴州某縣的縣委辦公室縣政府辦公室印發的規范管理縣轄區內所有城鄉居民操辦酒席的“紅頭文件”文件一經曝出引發質疑

管人管事的地方性“紅頭文件”應該怎么制定地方在規范“紅頭文件”中有何舉措記者日前采訪了法學專家和地方政府法制辦相關負責人

名叫“規范”不規范

頭頂“紅頭”濫用權

由于文首列有紅色字樣的機關名稱文尾蓋著公章“紅頭文件”在公眾印象中有著很強的權威性和嚴肅性貴州省政府法制辦審查與編譯處處長王琴介紹“‘紅頭文件’是俗稱其中行政規范性文件占很大比重這也是政府公共政策的主要表現形式”

中國政法大學法治政府研究院副教授曹鎏說行政規范性文件(簡稱“規范性文件”)的內涵和外延目前國家沒有統一的界定通常在實踐中行政機關制定的具有普遍約束力的且在效力位階上低于行政規章的非立法性文件可視為規范性文件能否納入規制范圍關鍵要看其對公民法人或者其他組織的權益是否直接產生影響對上述主體是否有實際約束力“一些法律往往需要具體的規定來落實各地執行機關根據實際情況會針對上位法制定具體標準規范性文件就起著細化執行規則等作用”

然而近年來一些地方發布的“紅頭文件”隨意任性被網民吐槽浙江某市出臺的文件中根據企業畝產效益綜合評價對企業作出分類在沒有法規依據的前提下對低效類企業作了很多禁止性規定湖北某市衛計委官網向市直機關事業單位發出公開信呼吁年輕同志從我做起年老的同志要教育和督促自己的子女帶頭響應“全面二孩”號召文件抬頭列著該市總工會團市委市婦聯市教育局市衛計委等8個單位以及文件號并在結尾加蓋8個單位公章該文件在政府部門官網公布4天后被撤下

曹鎏的課題組在調研時發現各地對規范性文件的概念認識不同把握不一“有的地方將所有行政機關制定的文件都納入規范性文件的范疇在制定執行時就可能出現各種問題”

不規范的重新改

不合法的及時清

如何把規范性文件規范起來按照要求要把所有規范性文件納入備案審查范圍依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件

貴州省政府法制辦日前接到企業反映遵義市政府投資工程建設項目招投標管理規定和公共資源交易管理暫行辦法等兩項規范性文件涉嫌違反招投標法經審查文件確實存在違反招投標法的規定同時還發現其他市州也存在此類情況貴州省法制辦及時要求涉事市州自行糾錯保障了相關權利主體的合法權益

據王琴介紹規范性文件的合法性審查主要包括前置審查和備案審查前置審查方面2014年以來貴州省法制辦共對187件以省政府以及省政府辦公廳名義出臺的規范性文件草案進行了合法性審查向起草部門提出意見建議294條此外共審查各市(州)政府省直各部門報備案的規范性文件716件對其中114件提出了審查建議

對規范性文件中的大量“存量”特別是一些“僵尸文件”中共中央國務院印發的法治政府建設實施綱要(2015—2020年)專門就清理規范等作出規定要求“2017年年底前有關部門和地方政府要完成對現行行政法規規章規范性文件的清理工作清理結果向社會公布”

記者注意到多地多部門開始進行清理工作對規范性文件“大掃除”相關清理結果和目錄也陸續在官方網站公布

在貴州2015年以來已對規范性文件進行了一次全面清理和兩次專項清理目前專項清理工作已全面完成全面清理工作正在進行中2016年3月貴州省法制辦印發工作規則要求規范性文件兩年一清建立規范性文件清理長效機制

“有些規范性文件設定的措施不科學不嚴謹容易給權力尋租留下空間誘發腐敗問題”王琴說清理主要針對規范性文件中違法提高市場準入門檻違規設定優惠政策等規定同時要清理沒有法律法規依據的規定此外還要解決規范性文件與上位法規定相互“打架”的問題

概念界定須厘清

源頭嚴控質和量

規范性文件太多太濫給清理工作帶來很大麻煩“隨著社會經濟的發展規章和規范性文件的發布數量較多所涉及的內容較廣文件體系龐雜因此在清理工作中還存在對規范性文件性質界定不清清理遺漏的情況”王琴說

曹鎏通過評估發現與規章相比各地行政規范性文件的數量普遍較為龐大在各級行政機關公布的規范性文件目錄中有一大部分規范性文件是為了貫徹落實法律法規規章的要求

“當上位法已經有了清晰明確的規定時重復大量制定規范性文件是否有必要”曹鎏建議建立行政規范性文件制定的事前審查機制在制定環節提高具體的門檻從立法的必要性“成本效益分析”等方面在源頭控制行政規范性文件的數量

按照法治政府建設實施綱要(2015—2020年)要求實行制定機關對規范性文件統一登記統一編號統一印發制度

“統一編號”意味著行政規范性文件制定程序啟動時由政府法制部門統一賦予編號取得編號方才取得合法制定行政規范性文件的資格曹鎏說“在制定前對于缺乏立法必要性基礎或有重復規定的文件建議不予編號不予制定就會有效提高規范性文件的質量嚴控數量”

此外曹鎏建議采用專欄方式推進行政規范性文件立法全過程的透明度地方政府應當盡快在其官網上建立行政規范性文件平臺或專欄對制定中和實施后的行政規范性文件實行目錄和文本的動態化信息化管理

責任編輯周華

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